دیوان لاهه دربارۀ اختلاف میان ایران و آمریکا چه خواهد گفت؟

دیوان بین‌المللی‌ دادگستری، نهاد قضائی سازمان ملل متحد، پیش از بررسی شکایت ایران یعنی ارزیابی «نقض عهدنامۀ مودّت» میان این کشور و ایالات متحد آمریکا که امضای آن به دوران همکاری و نزدیکی میان دو کشور باز می‌گردد، باید دست کم به چند پرسش‌ مقدماتی پاسخ گوید که نخستین آنها ارزیابی صلاحیت خود در رسیدگی به دادخواست ایران است. دولت آمریکا دیوان بین‌المللی دادگستری را فاقد صلاحیت برای رسیدگی به این شکایت می‌داند و نیز بازگرداندن مجازات‌های خود در بارۀ برنامۀ اتمی ایران را خارج از شمول «عهدنامۀ مودّت» میان دو کشور تلقی می‌کند.

جنیفر نیوستید، مشاور حقوقی وزارت امور خارجۀ آمریکا و نمایندۀ اعزامی این کشور به لاهه، روز سه شنبه ٢٨ اوت در برابر  دیوان بین‌المللی دادگستری در دفاع از اقدامات کشور خود گفت ایران «پایۀ حقوقی وجود صلاحیت دیوان را ارائه نکرده است». این سخن به آن معناست که واشینگتن این دیوان را برای رسیدگی به دادخواست تهران فاقد صلاحیت می‌داند، زیرا، از نظر آمریکا، هیچیک از سه راهی که گام نهادن این دیوان را در بررسی دادخواست ایران ممکن می‌کند، گشوده نیست: دو کشور برای ارجاع این اختلاف به دیوان توافق نکرده‌اند؛ هیچیک از دو کشور ایران و آمریکا بیانیه‌ای مبنی بر شناسائی صلاحیتِ عمومی دیوان به عنوان نهاد قضائی رسیدگی به اختلافات حقوقی با دول دیگر امضاء و ارائه نکرده‌اند؛ هیچیک از اسناد حقوقی که مجازات‌های آمریکا بر پایۀ آنها بازگردانده شده، و از جمله توافق اتمی وین در سال ٢٠١۵، دیوان بین‌المللی دادگستری را به عنوان نهاد رسیدگی به اختلافات تعیین نکرده است.

از همین روست که جمهوری اسلامی ایران دادخواست خود در این زمینه را بر پایۀ «عهدنامۀ مودّت، روابط اقتصادی و حقوق کنسولی بین دولت شاهنشاهی ایران و دول متحد آمریکا» تسلیم دیوان کرده است.

این عهدنامه در تاریخ ٢٣ مرداد ١٣٣٤/١۵ اوت ١٩۵۵ در تهران امضاء شد و پس از مبادلۀ اسناد آن از تاریخ ٢۶ اردیبهشت ١٣٣۶/١۶ مه ١٩۵٧ قابلیت اجرا یافت. با این حال، آیا «دگرگون» شدن کلی و کامل مناسبات میان دو کشور و خصومت ورزی‌های متقابل در چهار دهۀ اخیر، دادخواهی بر پایۀ آن را همچنان میسر می‌سازد؟  

اگر جمهوری اسلامی ایران در این باره به عهدنامۀ مودّت با «شیطان بزرگ» که یک سوی آن «دولت شاهنشاهی» ایران بوده است، متوسل می‌شود و اگر آمریکا در بارۀ اعتبار این عهدنامه ابراز تردید نمی‌کند و تنها مجازات‌های بازگرداندۀ خود را از حوزۀ شمول آن بیرون می‌بیند از آنروست که نه تنها هیچیک از دو کشور تا کنون به این سند مودّت پشت نکرده، بلکه هر یک در گذشته بر اساس آن به دادخواهی رفته و دیوان بین‌المللی دادگستری نیز آنرا همچنان از اعتبار حقوقی برخوردار دانسته است.

ایالات متحد آمریکا نخستین کشوری بود که در ٢٩ نوامبر ١٩٧٩، در پی هجوم «دانشجویان پیرو خط امام» به سفارت این کشور در تهران و به گروگان گرفتن ۵٠ تن از دیپلمات‌ها و کارکنان آمریکائی آن، بر پایۀ «عهدنامۀ مودّت» میان دو کشور دادخواستی علیۀ ایران به دیوان بین‌المللی دادگستری تسلیم کرد. واشینگتن در این دادخواست ایران را متهم ساخته بود که با اشغال سفارت و گروگان گرفتن کارکنان آن دو کنوانسیون وین در بارۀ روابط دیپلماتیک (١٩۶١) و روابط کنسولی (١٩۶٣)، کنوانسیون نیویورک در بارۀ پیشگیری و مبارزه با جرائم علیۀ اشخاص برخوردار از محافظت بین المللی (١٩٧٣) را نقض کرده و تعهدات خود مبنی بر حفاظت از کارکنان دیپلماتیک و کنسولی آمریکا در تهران را چنانکه در «عهدنامۀ مودّت» میان دو کشور (١٩۵۵) آمده، زیر پا گذاشته است.

تائید اعتبار عهدنامۀ مودّت

دیوان بین‌المللی دادگستری در حکم ٢٤ مه ١٩٨٠ خود با اشاره به «عهدنامۀ مودّت» یادآوری می‌کند که «هر چند سازوکارهائی که اجرای عملی این عهدنامه را ممکن می‌سازد، به دلیل قطع روابط میان دو کشور از سوی آمریکا، وجود ندارد، اما تمهیدات و تعهدات مندرج در عهدنامه همچنان از اعتبار حقوقی در تنظیم روابط میان ایالات متحد آمریکا و ایران برخوردار است».

سیزده سال پس از آن، در ٢ نوامبر ١٩٩٢، جمهوری اسلامی ایران بر پایۀ «عهدنامۀ مودّت» با ایالات متحد آمریکا، دادخواستی علیۀ این کشور به اتهام تخریب سه سکوی نفتی ایران در خلیج فارس در اکتبر ١٩٧٨ و آوریل ١٩٨٨ تسلیم دیوان بین‌المللی دادگستری کرد.

دیوان بین‌المللی دادگستری در حکم ۱۲ دسامبر ۱۹۹۶ خود یادآوری می‌کند که «طرفین اعتبار عهدنامۀ ۱۹۵۵ را بهنگام تسلیم دادخواست ایران مورد تردید و نفی قرار نداده‌اند، چنانکه [این سند حقوقی] هم اینک نیز همچنان از قابلیت اجرا برخوردار است».

از آن هنگام تا کنون نیز هیچیک از دو کشور این عهدنامه را نفی و یا ترک نکرده‌اند.

بر اساس پاراگراف ۲ اصل ۲۱ این عهدنامه «هر اختلافی میان طرفین عهدنامه در بارۀ تعبیر و یا اجرای آن، اگر نتواند از طرق دیپلماتیک رفع شود، به دیوان بین‌المللی دادگستری ارجاع داده می‌شود، مگر آنکه طرفین راه حل مسالمت آمیز دیگری برای حل آن بیابند».

این چنین، صلاحیت عمومی این دیوان برای رسیدگی به اختلافات ناشی از تعبیر و یا اجرای عهدنامۀ مودّت ۱۹۵۵ مورد توافق ایران و ایالات متحد آمریکا قرار دارد. با این حال، هر یک از دو طرف تنها در جایگاه شاکی خواستار برسمیت شناختن صلاحیت دیوان برای رسیدگی به دادخواست خود شده و در جایگاه دفاعی کوشیده موضوع مورد اختلاف را خارج از حوزۀ شمول عهدنامه تلقی کند و از دیوان بخواهد به عدم صلاحیت خود رای دهد.

جمهوری اسلامی ایران در پی شکایت ایالات متحد آمریکا در بارۀ «تصرف سفارت [این کشور] در تهران و به گروگان گرفتن دیپلمات‌ها و کارکنان» آن در برابر دیوان حاضر نشد و به ارائۀ ملاحظات شفاهی و دفاعیۀ کتبی نیز نپرداخت، اما در دو نامۀ ارسال شده توسط وزیر امور خارجۀ خود (۹ دسامبر ۱۹۷۹ و ۱۶ مارس ۱۹۸۰)، بی آنکه عهدنامۀ مودّت ۱۹۵۵ را فاقد اعتبار تلقی کند، تصرف سفارت و گروگان گیری را «نتیجۀ اقدامات و جنایات گذشتۀ آمریکا در ایران» دانست و بنابراین موضوع اختلاف را «فراتر از حوزۀ شمول عهدنامه» خواند و اعلام کرد که «دیوان بین‌المللی دادگستری نه می‌تواند و نه باید به این شکایت رسیدگی کند».

می‌دانیم که این نهاد قضائی نه تنها رسیدگی به این اختلاف را در صلاحیت خود دانست، بلکه اعلام داشت «جمهوری اسلامی ایران تعهدات گوناگون خود در قبال ایالات متحد آمریکا را، چنانکه در کنوانسیون‌های بین‌المللی آمده، بصورت مکرر نقص کرده» و «باید خسارات ناشی از رویداد» تصرف سفارت و گروگان گیری را به آمریکا بپردازد.

هنگامی که در پی تخریب سه سکوی نفتی ایران در خلیج فارس، ایالات متحد آمریکا در برابر شکایت ایران قرار گرفت، از دیوان بین‌المللی دادگستری خواست «عدم قابلیت اجرای عهدنامۀ مودّت ۱۹۵۵ را در شرایط توسل به زور» اعلام کند و چون در چنین صورتی دادخواست ایران از حوزۀ شمول عهدنامۀ مذکور خارج می‌شد، «عدم صلاحیت خود» را نیز برای رسیدگی به شکایت ایران اعلام دارد. واشنگتن برای دست یافتن به این هدف، تعابیر خود را از سه مادّۀ مورد اتکاء ایران در این عهدنامه ارائه کرد و از این راه موضوع دادخواست ایران را با تعهدات طرفین در این متن بیگانه خواند.

دیوان بین‌المللی دادگستری، پس از رد تعابیر ایران و آمریکا در بارۀ یکی از سه مادۀ مورد ارجاع و رد تعابیر هر یک از آنها در بارۀ یکی از دو مادۀ دیگر، در حکم ۱۲ دسامبر ۱۹۹۶ خود «تقاضای مقدماتی» ایالات متحد آمریکا را برای اعلام عدم صلاحیت خود نپذیرفت و بنابراین شکایت ایران را در حوزۀ شمول عهدنامۀ مودّت میان دو کشور قابل بررسی دانست و درپی و نتیجۀ آن به صلاحیت خود برای رسیدگی به دادخواست ایران رای داد.

صلاحیت دیوان

توجه به آراء و احکام دیوان بین‌المللی دادگستری در رسیدگی به اختلافات گذشتۀ میان ایران و ایالات متحد آمریکا از آنرو اهمیت دارد که بخش عمدۀ دادخواست کنونی تهران در بارۀ بازگرداندن مجازات‌ها بر پایۀ اصول حقوقی و موادی از عهدنامۀ مودّت ۱۹۵۵ تدارک دیده شده که پیش از این در بررسی اختلافات گذشته میان دو کشور مورد اندیشه و اظهار نظر دیوان قرار گرفته و بنابراین نشانه‌های فراوانی از نگرش حقوقی این نهاد را در تدوین تصمیمات آیندۀ آن در بارۀ شکایت کنونی ایران بدست می‌دهد، مگر آنکه دیوان به بازبینی کلی رویۀ قضائی خود دست زند.

یکی از نکاتی که در این زمینه ملاحت بسیار در بر دارد، اینست که جمهوری اسلامی ایران که در پی بروز انقلاب بدون توجه به تعهدات بین‌المللی خود سفارت ایالات متحد آمریکا را به اشغال درآورده و دیپلمات‌ها و کارکنان آن را بمدت ۴۴۴ روز به گروگان گرفته بود، در شکایت نوامبر ۱۹۹۲ خود از آمریکا برای تخریب سکوهای نفتی در خلیج فارس، با یادآوری مادۀ اول عهدنامۀ مودّت میان دو کشور که بر اساس آن «میان ایران و ایالات متحد آمریکا صلح پایدار و استوار و دوستی صادقانه وجود خواهد داشت»، ادعا کرد که این اصل «تنها یک توصیه و یا یک خواست ... نیست، بلکه الزاماتی عملی و واقعی بر طرفین تحمیل می‌کند و آنها را وادار می‌سازد که روابط مسالمت آمیز و دوستانۀ پایدار با یکدیگر داشته باشند». ایران همچنین تاکید کرد که بر اساس این ماده «هر یک از طرفین [عهدنامه] باید در برابر دیگری رفتاری حداقل مطابق با اصول و قواعد حقوق بین‌الملل عمومی در زمینۀ مناسبات مسالمت آمیز و دوستانه داشته باشد». دیوان بین‌المللی دادگستری با این حال در رای خود یادآوری کرد که هدف عهدنامۀ مودّت میان ایران و آمریکا «سازمان دادن به روابط مسالمت آمیز و دوستانۀ کلی میان طرفین» نیست و بنابراین نمی‌توان مادۀ اولِ این عهدنامه را در برگیرندۀ کلیۀ قواعد حقوق بین‌الملل در این زمینه تلقی کرد». از نظر دیوان لاهه این ماده با این حال فاقد اثرات حقوقی نیست زیرا «به تعبیر و درک دیگر مواد عهدنامه کمک می‌کند».

این چنین، با توجه به اینکه راه نفی کلی صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایت اخیر ایران بر پایۀ عهدنامۀ مودّت بر آمریکا بسته به نظر می‌رسد، کوشش واشینگتن بر اینست که نشان دهد موضوع دادخواست ایران با حوزۀ پوشش این عهدنامۀ بیگانه است و بنابراین رسیدگی به آن در صلاحیت دیوان بین‌المللی لاهه قرار نمی‌گیرد. آمریکا به این منظور همزمان راهکردهای گوناگونی را برای برپا کردن سدی در برابر صلاحیت دیوان بکار بسته است.

عهدنامۀ مودّت یا برجام

نخستین تلاش واشینگتن بر این مبتنی است که دادخواست ایران در بارۀ بازگرداندن مجازات‌ها را به اختلافی میان دو کشور در بارۀ برجام نسبت دهد تا این چنین رسیدگی به آن در صلاحیت نهاد و بر اساس روندی قرار گیرد که در توافق اتمی وین پیش‌بینی شده است. چنین راهکردی به گمان آمریکا دیوان بین‌المللی لاهه را از رسیدگی به این تقاضای ایران بازخواهد داشت، زیرا این نهاد مرجع قضائی حل اختلافات در بارۀ برجام نیست.

از نظر آمریکا، جمهوری اسلامی ایران تلاش می‌کند «امتیازات بدست آمده» از امضای برجام را به جای «امتیازات حاصل از عهدنامۀ مودّت» میان دو کشور«جا بزند»، در حالیکه امتیازات اعطاء شده در برجام، با خروج آمریکا از این توافق از میان رفته‌است و عهدنامه، تضمین کنندۀ جاودانگی امتیازاتِ توافقات لغو شده، نیست، زیرا اگر چنین نباشد، هیچ توافقی میان دو کشور لغوشدنی نخواهد بود.

با این حال، حتی اگر اختلاف کنونی میان دو کشور ناشی از تعبیرات و چگونگی اجرای برجام باشد، نتیجۀ آن می‌تواند «انحصاراً» در حوزۀ حاکمیت این توافق قرار نگیرد و از آن فراتر رود. از همین روست که در برابر این راهکرد آمریکا، تلاش ایران در برابر دیوان لاهه بر این پایه استوار بود که نشان دهد مجازات‌های برقرار شده از سوی واشینگتن با عهدنامۀ مودّت میان دو کشور در تضاد است. اگر چنین باشد، دیوان بین‌المللی دادگستری دارای صلاحیت رسیدگی به آن است. در این صورت، اینکه ایران تعهدات خود در برجام را بدرستی به اجرا گذاشته است یا خیر و اینکه ترک این توافق از سوی آمریکا توجیه حقوقی دارد یا نه، اثری بر صلاحیت دیوان نخواهد داشت.

به نظر می‌رسد که آمریکا خود نیز به کارائی این راهکرد باور نداشته و از همین رو همزمان با ارائه آن، کوشش کرده است صلاحیت دیوان را نه براساس برجام که بر پایۀ عهدنامۀ مودّت میان دو کشور نیز مورد تردید و نفی قرار دهد. برای دست یافتن به این هدف، واشینگتن بررسی دادخواست ایران بر اساس عهدنامۀ مودّت را در صورتی موجه می‌خواند که تصمیمات مورد اعتراض مشمول استثنائات عهدنامه نشود والبته اگر چنین می‌گوید به سبب آنست که در نظر آمریکا تصمیمات این کشور در برقراری مجازات‌های مورد اعتراض ایران بر اساس استثنائات برشمرده در عهدنامه اتخاذ گردیده و بنابراین «از حوزۀ صلاحیت دیوان لاهه» بیرون است.

به نظر می‌رسد که پایه‌های این استدلال نیز چه بلحاظ حقوقی و چه بر اساس رویۀ قضائی دیوان از استواری لازم برخوردار نباشد.

از نظر حقوقی، بند ۱ مادۀ ۲۰ عهدنامۀ مودّت، که آمریکا برای توجیه تصمیم خویش به آن ارجاع می‌دهد، در بارۀ صلاحیت دادگاه «ساکت» است و تنها به برشمردن مواردی می‌پردازد که به سبب ماهیت خاص مشمول محدودیت‌های عهدنامۀ میان دو کشور نمی‌شود. بر اساس بند یادشده «این عهدنامه در راه اجرای [موارد زیر] مانعی ایجاد نمی‌کند: الف) تدابیر تنظیم کننده واردات و صادرات طلا و نقره؛ ب) قواعد مربوط به مواد شکاف پذیر، اجزاء پرتوزا و منابع بنیادی تشکیل دهندۀ این مواد؛ ج) تدابیر تنظیم کننده تولید و خرید و فروش سلاح، مهمّات و تجهیزات جنگی و یا خرید و فروش کالاهای دیگری که هدف آن تغذیۀ واحدهای نظامی است؛ د) تدابیرلازم برای اجرای تعهدات هر یک از طرفین برای حفظ و یا برقراری صلح و امنیت بین‌المللی و یا حفظ منافع حیاتی امنیتی خود.» آشکار است که این ماده اگر از تمام‌شمولی  عهدنامه اندکی می‌کاهد، در برابر صلاحیت دیوان محدودیتی ایجاد نمی‌کند، بویژه آنکه مادۀ مربوط به صلاحیت دیوان در پایان عهدنامه در مادۀ جداگانۀ دیگری آمده است.

استثنائات عهدنامۀ مودّت و امنیّت ملّی آمریکا

از دیدگاه رویۀ قضائی، چنانکه ایران در رد دفاعیات واشینگتن یادآوری کرد، دیوان لاهه پیش ازاین در بررسی اختلافی میان آمریکا و اروگوئه، در بارۀ مادۀ مشابهی تاکید کرده است که «استثنائات برشمرده تنها حدود عهدنامه را تعیین می‌کند و استثنائی بر صلاحیت نهاد قضائی شمرده نمی شود».

از نظر ایالات متحد آمریکا اگر دیوان لاهه رسیدگی به دادخواست ایران را بپذیرد و فراتر از آن به مسدود کردن مجازات‌های برقرار شده علیه این کشور رای دهد حقوق آمریکا را در «حفظ منافع حیاتی امنیتی خود»، چنانکه در بند ۱ مادۀ ۲۰ عهدنامۀ مودّت آمده، نادیده می‌گیرد زیرا این تصمیمات به همین منظور و با توجه به این بند اتخاذ شده‌است. از نظر ایران، آمریکا نشان نداده است که چرا اجرای برجام که بگفتۀ رئیس جمهوری پیشین آمریکا، باراک اوباما، «تامین کنندۀ امنیت ملّی این کشور و متحدان آن» بوده است، اینک تخریب کنندۀ این منافع است و چگونه مجازات‌های برقرار و اعلام شدۀ آمریکا بصورت «عملی و ملموس» نه تنها برای تضمین امنیت این کشور مفید که بر اساس رویۀ قضائی دیوان لاهه «ضروری» است. ایران یادآوری می‌کند که برپایۀ این رویه، آمریکا «باید نشان دهد که خطر و تهدید علیه امنیت این کشور از کجاست» و چگونه تصمیمات اعلام شده، نه تنها «منافع حیاتی امنیتی» آن را تامین می‌کند، بلکه «برای این منظور ضرورت دارد». هرچند آمریکا در برابر دیوان لاهه در توجیه ترک برجام و کمبودها و نارسائی‌های این توافق در تامین امنیت ملّی خود کوشش فراوان کرد، اما با اتکا به اندیشۀ حقوقی می‌توان پنداشت که در نظر دیوان توجیهات آمریکا با موضوع اختلاف بیگانه بنماید.

ایالات متحد آمریکا در رد دادخواست ایران می‌گوید که این کشور نشان نداده است که «حقوق کسب شدۀ قابل دفاعی» دارد، زیرا برقراری مجازات‌ها تنها بازگشت به دوران پیش از تعلیق آنهاست و ایران در این زمینه اسنادی ارائه نکرده است که بر «وجود واقعی خسارات غیر قابل جبران» دلالت کند. هر چند جمهوری اسلامی ایران می‌گوید که اعلام و اجرای مجازات‌های آمریکا تنها تا هنگام ارائۀ دادخواست، «میلیاردها دلار» به این کشور زیان وارد کرده است، از نظر واشینگتن حتی اگر چنین باشد، ایران اسنادی مبنی بر «غیر قابل جبران» بودن آن ارائه نکرده و«فوریت» اخذ تصمیم در این باره را نیز اثبات نکرده است. آمریکا تاکید می‌کند که خسارات اقتصادی همواره قابل جبران است. این کشور در همین حال می‌گوید که اعلام «تدبیرات مسدود کننده» به منظور جلوگیری از «تحمیل خسارات جبران ناپذیر» به یکی از طرفین دعوا نباید موجب «خسارات جبران ناپذیر» برای طرف دیگر شود و البته این کشور تعلیق احتمالی مجازات‌های خود در بارۀ ایران را توسط دیوان لاهه سبب تحمیل «خسارات جبران ناپذیر به امنیت ملّی» خود تلقی می‌کند. آمریکا نیز از نظر ایران اسنادی به این منظور در اختیار دادگاه نگذاشته است.

ایران در دادخواست خود ایالات متحد آمریکا را به نقض بند ١ مادۀ ٤، بند ١ مادۀ ٧، بند ٢ مادۀ ٨، بند ٢ مادۀ ٩، و بند ١ مادۀ ١٠ عهدنامه متهم کرده و از دادگاه می‌خواهد با تصمیم خود اعلام دارد که : آمریکا باید مجازات‌های اعلام شده را فوراً لغو کند؛ آمریکا باید از برقراری هر مجازات دیگری خودداری کند؛ آمریکا هیچ اقدام دیگری که مغایر با عهدنامۀ ١٩۵۵ باشد انجام ندهد؛ آمریکا باید از هر اقدامی برای دور زدن تصمیم دادگاه پرهیز کند و نیز آمریکا باید به سبب نقض تعهدات خود به ایران غرامت بپردازد.

دیوان بین‌المللی لاهه، چنانکه انتظار می‌رود، در تصمیم خود یادآوری خواهد کرد که عهدنامۀ مودّت میان ایران و آمریکا همچنان از اعتبار برخوردار است و در صلاحیت دادگاه برای رسیدگی به اختلافات ناشی از درک و یا اجرای آن تردیدی نیست. اما آیا مجازات‌های برقرار شده توسط آمریکا مشمول این توافق می‌شود و دادگاه می‌تواند بر پایۀ آن در بارۀ دادخواست ایران داوری کند؟ آیا مجازات‌های برقرار شده توسط آمریکا مشمول استثنائات این عهدنامه نمی‌شود و بنابراین حق آمریکا را در اتخاذ تصمیماتی نظیر وضع مجازات برای تضمین امنیت ملّی خود جایز نمی‌سازد؟ آیا دادگاه در صورت اخذ تصمیم لغو مجازات‌ها، از برقراری «تدبیرات مسدود کننده» فراتر نمی‌رود و در بارۀ اصل دعوا «پیش داوری نمی‌کند»؟

دیوان بین‌المللی دادگستری در رای خود که قرائت آن از ساعت ١٠ روز چهارشنبه ٣ اکتبر ٢٠١٨ در تالار محاکمات دادگاه آغاز می‌شود، به این پرسش‌ها پاسخ خواهد داد.